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[14]所以，行政复议程序第一位的功能在于为权利受到国家影响的公民提供救济。因此亦需在扩大行政复议受案范围的同时，完善行政复议与行政诉讼的机制衔接，优化复议资源配置、引导诉讼分流、积极推进信访法治化，并健全行政复议中权利救济保障机制，以及借助现代科技提升行政复议能力。
一方面，可以让尽可能多的案件进入行政复议化解行政争议的主渠道，拓宽相对人权利救济范围。显然，这个范围明显过窄，现实中的行政复议调解、和解适用也超出了这个范围。从法治国家角度而言，这亦符合司法高于行政的法治原则。这是提升行政复议质效的关键所在，不仅可以提高行政复议案件的整体审理水平，还可以有效保障案件审理的客观性和公正性。虽然学界和实务界对取消或减少行政复议终局已有共识，但确立复议前置原则仍为行政复议制度改革的可能方向。
[17]但是在此过程，亦需重构行政复议机关与行政复议委员会的关系，保障复议委员会的外部性，并完善相应审议程序。注释: [1]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第七版），北京大学出版社2019年版，第365-366页。信赖保护原则所提供的保护，正是针对上述第三步骤中国家作出的偏离行为而进行的，这也就是前文提及的所谓转向。
基于该原则在德国行政法中适用于违法授益行为的具体方式，可以将其适用要件归纳为信赖基础、信赖表现、信赖基础的偏离、利益权衡四项，统称为四适用要件审查体系。正因如此，我国台湾地区学者一般将后者称为法不溯及既往原则。[31]许庆源：《法规变动下信赖保护原则适用问题之研究——以土石采取法为中心》，东吴大学法律学系2006年硕士学位论文，第15页。由于《行政程序法》第48条第1款第2句、第2—4款均为撤销权的限制性规范，因此有学者称之为撤销权限制的法典化。
例如，第8条第1款规定：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。不仅如此，他还在行政许可法立法过程中提供了如下试拟条文：行政许可决定违法的。
其中显著的区别在于，我国行政许可法并未规定受益人的信赖表现。[26] Vgl. Kisker, Vertrauensschutz im Verwaltungsrecht, in:VVDStRL 32 (1974), S. 151 Fn. 9. [27] Wie z.B. Weber-Duerler, Vertrauensschutz im oeffentlichen Recht, 1983, S 104. [28]例如，学者在总结信赖保护原则在欧盟法上的适用时，所确定的三个前提条件为：存在信赖现状。就此而言，《行政许可法》对于行政受益人提供的法律保护，均可归属于依法行政原则的一般适用。[36]参见陈国栋：《行政许可创制了名为信赖利益的新型权利吗？》，载《求是学刊》2020年第5期，第111页。
信赖保护原则适用于行政法中所针对的基础事实仅限于授益行为的撤销与废止。不同表述方式指向基本相同的内涵，主要区别在于具体语境与表述习惯的不同，难以确定相互之间的优劣之分。与此同时，他认为，法教义学的工作首先应尝试在其中注入实质性内容。早在德国司法实践中的信赖保护第一案即寡妇抚恤金案中，法官就已采用了这一表述。
这一状况的形成，或许与德国在近现代曾有过极端不尊重个人利益的历史有关。如果暂且撇开其他适用要件不谈，仅就德国学界对于信赖表现作出的阐述而言，则貌似仍然还存在一些不同的看法。
二者均明确了对于违法行政决定在特定情况下的存续保护，这在我国行政法治建设历程中无疑属于较为特殊的规范构造。与德国《行政程序法》相比，我国行政许可法中是否为该原则的适用设定类似适用要件、是否已形成类似规范结构的问题，就成为值得研讨的基础性问题。
受益人无法从特别法律规定中寻求到救济方式的情况，仅出现于行政机关因作出错误决定之后需予以改正而因此偏离原决定的情况下。[66]参见刘飞：《德国公法权利救济制度》，北京大学出版社2009年版，第127页以下。因此，信赖保护原则受到学界与实务界的认可，仿佛顺理成章，甚至自不待言。在我国学界，实际上亦不乏有学者注意到相关学理问题。《德国民法典》第119条（因错误导致可撤销）第1款规定：作出意思表示者表述的意思在内容上有错误，或其对于该内容的解释完全并非出于真实意愿，则在可以认定其知悉事实状况，并对案情作出理智权衡的情况下不会发出该意思表示时，可撤销该意思表示。整体而言，笔者认为还需要进一步的系统研究，才能够揭示信赖保护原则在我国行政法学学理与规范体系中所可能具有的实质意义。
[74]参见陈国栋：《行政许可创制了名为信赖利益的新型权利吗？》，载《求是学刊》2020年第5期，第120页。审查体系 一、问题的提出 论及信赖保护原则在行政法中的适用，德国学界主流论著通常会指出其适用于授益行政行为的撤销与废止。
四适用要件审查体系的实质内容，就是将行政法中适用信赖保护原则的基础事实予以分解，具体分为四个适用要件进行审查。我国学者通常侧重于采用描述方式叙事，较少在此基础上采用命名方式，因此类似命名似乎并无必要。
如此广义地叙述信赖基础，从一般学理意义上来说无可厚非。然而，尽管信赖表现为主观信赖经由客观化过程而形成的结果，由于审查这一适用要件的目的在于确定受益人是否在主观上形成了信赖，因此学界仍通常称之为信赖保护原则的主观部分。
也就是说，除非认为这个问题不重要，否则立法者就应当为此提供成文规范，而不应把解决问题的权力与能动空间留给适法者。所谓基于重大误解实施的民事法律行为，尽管未必形成于表意人的错误意思表示，但错误意思表示构成其中的一种可能性，则基本上代表了学界的一般看法。其原因在于，个人原则上应当可以信赖国家作出的各种意思表示，并在此基础上作出符合其利益取向的相应安排。[77]王贵松：《依法行政原则对信赖利益的保护——益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案分析》，载《交大法学》2015年第1期，第173—175页。
例如，就授益行为撤销与废止而言，其出发点在于对行政机关的撤销权进行限制。对于学界而言，这一表述基本上已经成为了该条的官方背书，学者们多有援引，质疑之声则较为罕见。
当然，由于民事法律关系具有双方对等性，错误意思表示有可能来自于表意人，也有可能来自于受益人或第三人，与行政法律关系中的情形并不相同。二者之间的区别，在于《德国民法典》并不以过失来限制表意人的撤销权，而我国台湾地区民法总则编则规定表意人仅在无过失的情况下才拥有撤销权。
2. 利益冲突与权衡 （1）利益冲突的构成。如果对此信赖利益完全不予顾及的话，实际上亦构成对受益人主观权利的轻视甚或否定。
因此，具备何种适用要件才可以适用该原则的问题，已经转化为应如何适用相关规范的问题。展鹏贺教授在系统梳理德国公法上信赖保护规范基础变迁过程中，认为撤销和废止授益性行政行为系信赖保护需求针对的对象以及最为经常出现之处。但当事人对行政决定的违法具有过错情形的除外。对此显著区别，已有人作出阐述。
基于此分类方式，行政授益行为的撤销与废止中涉及的表意错误，大体上可以归类于当事人资格错误。在个案裁判中，这一点取决于法官的具体判断。
Vgl. Ramsauer, in:Kopp/Ramsauer,Verwaltungsverfahrengesetz Kommentar, 19. Aufl., 2018,§48 Rn. 64, S. 1202. [34] Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., 1986,§23 Rn. 52, S. 596. [35]参见刘飞：《信赖保护原则的行政法意义——以授益行为的撤销与废止为基点的考察》，载《法学研究》2010年第6期，第8—9页。[22]李洪雷：《论行政法上的信赖保护原则》，载《公法研究》2005年第2期，第86页。
正是在此意义上，毛雷尔教授才认为：由于信赖保护原则的适用，才使得公民不再仅仅是作为国家活动的客体，而是成为了其权利必须受到认真对待的主体。参见[德]毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第378页。
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